Di cosa parliamo
A ottobre 2025 è stato approvato il disegno di legge costituzionale che introduce la separazione delle carriere dei magistrati. Per entrare in vigore dovrà passare -come prevede l’art. 138 della carta fondante - da un referendum con maggioranza semplice dei votanti. Un tema, quello di cui al referendum, credo sconosciuto ai più, come è normale che sia stante il particolare tecnicismo della materia. La tifoseria è divisa. I magistrati, pur con alcune eccezioni, sono per il NO mentre il mondo dell’avvocatura (in particolare e soprattutto quella penale) è peri SI. I favorevoli alla separazione ritengono questa riforma necessaria per garantire la cosiddetta “terzietà del giudice”, voluta dall’art. 111 della Costituzione, ponendolo (il giudice) in un ruolo super partes tra pubblica accusa (il pubblico ministero) e la difesa. Si sostiene che in caso di esito favorevole alla separazione si eliminerebbe quella “pericolosa” contiguità tra giudici e pubblici ministeri. I contrari alla separazione delle carriere sostengono che già oggi questa separazione di fatto esista. Un numero assai esiguo di magistrati cambia casacca, da pubblico ministero a giudice o da giudice a pubblico ministero. Una riforma, sostengono sempre i contrari ad essa, che rischia di assoggettare il potere giudiziario all’influenza del potere politico e tanto in contrasto con la separazione dei poteri prevista dall’ordinamento italiano. Comprendere la riforma come sinteticamente descritta presume una conoscenza di come oggi viene amministrata la giustizia penale. Come si svolge oggi un processo penale
Come si svolge oggi un processo penale
Nell’immaginario collettivo il processo penale ricorda il processo penale americano di tanti film. Un’aula di tribunale con un accusatore (il pubblico ministero) che presenta le prove a carico dell’imputato, un avvocato (quello che difende l’imputato) che cerca di smontarle, un giudice, a volte affiancato da una giuria popolare, che decide accogliendo o respingendo le obiezioni che le parti sollevano. Si tratta di un modello di processo chiamato accusatorio, che esiste (solo) dal 1988 quando viene introdotto in Italia con il nuovo codice di procedura penale. Quello che sostituisce il c.d.codice fascista Rocco, emanato durante il regime e intitolato ad Alfredo Rocco, allora Ministro di Grazia e Giustizia. Il codice Rocco prevedeva la figura del giudice istruttore (protagonista di tanta filmografia), metà arbitro e metà accusatore. Raccoglieva le prove a carico dell’imputato per poi giudicarlo. Nel sistema accusatorio , quello oggi vigente, le prove si formano invece solo nel dibattimento, cioè nel processo pubblico (quello che purtroppo spesso si vede in televisione oppure a “Un giorno in pretura”) e dunque nel confronto tra accusa (pubblico ministero) e avvocato dell’imputato, sotto la tutela di un giudice terzo e imparziale che nulla sa del processo che inizia avanti a lui. Aspetto quest’ultimo molto importante e che pochi conoscono. Quando si apre un processo (quando cioè prende il via il dibattimento, con giornalisti e telecamere accese quando l’imputato è famoso oppure il processo fa notizia) il Giudice nulla conosce dei fatti e delle carte porcessuali. La decisione di assolvere e condannare nasce proprio nel processo che si svilupperà articolandosi in diverse udienze.
Ma come si arriva al processo in aula?
Il procedimento penale inizia quando il pubblico ministero (PM) - che ricordo è un magistrato come lo è l giudiice- acquisisce e iscrive una notizia di reato (la c.d. notizia crimini) in un apposito registro, il c.d. registro degli indagati. La notizia può essere appresa direttamente dal Pm o dalla polizia giudiziaria (si tratta di reatii gravi), oppure tramite la presentazione di una querela da parte di colui che ritiene essere stato vittima di un reato. Querela che va presentata presso un qualunque commissariato. La notizia viene registrata insieme al nome della persona a cui il reato è attribuito, se è nota, oppure a carico di ignoti. Quindi trasmessa entro 48 ore alla Procura della repubblica (che possiamo immaginare come la casa dei pubblici ministeri).
Il passaggio immediatamente successivo è rappresentato dall’inizio della fase delle indagini preliminari condotte dal pubblico ministero incaricato (per competenza di materia: reati contro la persona, contro il patrimonio, reati sessuali, solo per citare qualche esempio) che delega la più parte dell’attività di indagine alla polizia giudiziaria (formata da ufficiali e agenti appartenenti alle forze di polizia quali Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza). Le indagini preliminari devono accertare se sussistono elementi idonei a sostenere l’accusa in giudizio, cioè nel dibattimento pubblico, quindi necessari per il pubblico ministero per formulare la richiesta di rinvio a giudizio o chiedere l’archiviazione del procedimento, qualora ad esempio gli elementi accusatori risultino deboli o comunque non idonei a fondare un’accusa concreta. Se le indagini non dovessero terminare con la richiesta di archiviazione si avrà la richiesta di rinvio a giudizio presentata dal pubblico ministero ad un giudice che si chiama giudice per le indagini preliminari (GIP). Quest’ultimo deciderà in assoluta autonomia. Con la eventuale richiesta di rinvio a giudizio, la persona sottoposta alle indagini che fino a quel momento ricopriva il ruolo di indagato acquisisce il diverso ruolo di imputato. E’ utile sapere che e indagini si svolgono in segreto e senza contraddittorio tra il Pm e gli avvocati che difendono l’indagato.
Per i reati più gravi, prima del processo vero e proprio, chiamato «dibattimento», è prevista un’udienza preliminare davanti a un giudice che in questo caso, prende il nome di giudice dell’udienza preliminare (Gup). Questa udienza funziona da filtro per valutare, in contraddittorio con la difesa, se il pubblico ministero abbia raccolto sufficienti prove per poter affrontare il processo e se sia ragionevole prevedere una condanna all’esito del processo. In tal caso il GUP emetterà il decreto che dispone il giudizio e rinvierà davanti al tribunale per il c.d. dibattimento.
E’ proprio all’interno della udienza preliminare che l’imputato (o meglio il suo difensore) può presentare richiesta per l’accesso ai c.d. riti alternativi (quale ad esempio il giudizio abbreviato o l’applicazione della pena su richiesta delle parti più noto come patteggiamento). Se l’imputato non opta per tale scelta e quindi decida di essere giudicato secondo le forme del procedimento ordinario, si possono avere due possibilità: sentenza di non luogo a procedere se il giudice reputa l’accusa non fondata (si pensi al recente caso Ferragni) oppure emissione del decreto che dispone il giudizio, e dunque l’apertura del dibattimento.
Il dibattimento è quella fase in cui si forma la prova nel contraddittorio tra le parti, cioè Pm e avvocati difensori dell’imputato, davanti a un giudice che come ricordato non conosce gli atti delle indagini preliminari. Nel corso del processo il giudice ascolta gli eventuali testimoni e consulenti del Pm, della difesa e (se presente) della parte civile (la vittima del reato che decide di chiedere il risarcimento del danno), valuta i documenti e le testimonianze presentate come prova da tutte le parti e può ascoltare l’imputato. Si tratta di una fase pubblica e orale che si conclude con la discussione finale in cui il Pm, il difensore e l’eventuale parte civile espongono le proprie ragioni. L’ultima parola è quella dell’avvocato che assiste l’imputato. Segue la sentenza, provvedimento con cui il giudice decide e motiva sulla colpevolezza o meno dell’imputato.
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Premesse queste notazioni meramente topografiche del processo penale vengo al tema centrale, quello impropriamente chiamato della riforma della giustizia. Impropriamente perchè il servizio giustizia, a prescindere dall’esito referendario, non ne uscirà migliorato o cambiato. E’ del tutto oggettivo che questa riforma non contiene alcun riferimento agli strumenti necessari a migliorare l’efficienza della giustizia o a velocizzare i processi e nemmeno a incrementare le risorse umane e materiali della magistratura. In altre parole non incide sulla lungaggine dei processi, sugli organici risicati e non ha nulla a che vedere con il problema degli errori giudiziari.
Oggi
In base alle regole attuali pubblici ministeri e giudici, le cui funzioni abbiamo detto essere assai diverse secondo il sistema accusatorio ( i primi hanno una funzione requirente mentre i secondi giudicante) seguono lo stesso percorso formativo dopo la laurea in giurisprudenza. Concorso in magistratura, a Roma, difficilissimo. Tirocinio di un anno uguale per tutti e poi ogni magistrato (ricordo sempre che giudice e pubblico ministero sono entrambi magistrati) sceglierà se intraprendere la “carriera” di pubblico ministero (accusatore) o di giudice (magistrato giudicante).
Entrambi possono possono cambiare carriera passando dal ruolo di giudice a quello di pubblico ministero o viceversa. Solo una sola volta durante la loro carriere e decorsi i primi dieci anni di servizio. Fino al 2022, prima della “riforma Cartabia”, il numero di passaggi consentito era di quattro.
Tutti i magistrati oggi dipendono da un unico organo, il Consiglio superiore della magistratura (CSM), presieduto dal presidente della Repubblica e incaricato di vigilare sul corretto operato dei magistrati. Compito del CSM è quello dii adottare tutti i provvedimenti che incidono sullo status dei magistrati: dall’assunzione mediante concorso pubblico, alle procedure di assegnazione e trasferimento, alle promozioni, fino alla cessazione dal servizio; giudica le condotte disciplinarmente rilevanti tenute dai magistrati. Si tratta di 24 consiglieri eletti per 2/3 da tutti i magistrati e per 1/3 dal Parlamento riunito in seduta comune.
Domani
Qualora la riforma dovesse superare l’esame referendum, non potrà esserci più alcun passaggio da giudice a Pm e viceversa. Ogni magistrato dovrà scegliere il proprio ruolo all’inizio della carriera, senza possibilità di cambiare casacca in seguito. Non è l’unico cambiamento. Viene sdoppiato il CSM, uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. Viene modificato il criterio di selezione dei suoi componenti. Da elettivo a sorteggio. La riforma costituzionale prevede inoltre che i due nuovi CSM perdano la funzione disciplinare nei confronti dei magistrati, funzione che viene affidata ad un organo separato, l’Alta Corte disciplinare i cui membri (togati e non togati ) vengono sorteggiati. Riassumendo Il dibattito si incentra su tre temi: La previsione di due CSM, il sorteggio come metodo di designazione dei componenti dei due CSM (laici e togati), la presenza dell’Alta Corte disciplinare, iil divieto di passaggio da giudice a pm e viceversa.
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Provo a evidenziare quelle che appaiono, da una parte e dall’altra, le diverse criticità.
Oggi pubblici ministeri e giudici esercitano funzioni diverse pur appartenenti a un medesimo potere, quello giudiziario; hanno il medesimo percorso di studi e sono usciti attraverso il medesimo concorso pubblico. Il timore evidenziato è che non si possa escludere che tendano pm e giudici a riconoscersi come membri della “medesima famiglia” ed esercenti il medesimo ruolo. La prossimità di queste due figure (giudice e pm) a dire di alcuni rischia di isolare all’interno di un sistema creduto accusatorio l’imputato (e il suo difensore). Questa temuta prossimità è anche fisica perchè lavorano all’interno dello stesso edificio con possibilità di confronti continui (un esempio per capire: l’insegnante che ha frequentazione costante e libera dell’ufficio del preside o dirigente di quella stessa scuola; la medesima frequentazione non vi è nello studente, da leggere come difensore dell’imputato).
Giudice delle indagini preliminari (GIP) e giudice per l’udienza preliminare (GUP) potrebbero tendere -anche inconsciamente o per una certa pressione mediatica -ad aderire alle tesi del pubblico ministero con più facilità rispetto a quella della difesa dell’indagato. Se così fosse vi sarebbe una violazione del codice di procedura penale che prevede (molti lo ignorano) che il pubblico ministero debba (non possa) raccogliere gli elementi di prova anche su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini.
Al netto di colpe individuali, errori, correntismi che hanno contribuito a incrinare l’immagine della magistratura, altri sottolineano come non si possa non evidenziare la circostanza che i magistrati non sempre seguono pedissequamente le richieste dei pm osservandosi peraltro che recenti fatti di cronaca dimostrerebbero come magistrati indaghino altri magistrati (il caso del pm Venditti legato al diritto di Garlasco). Ma il fatto più dirimenteIl che viene rivendicato è che il 48% delle sentenze che vengono pronunciate ogni anno dai giudici italiani sono sentenze di assoluzione. Questo dato smentirebbe platealmente la teoria secondo la quale l’appartenenza dei magistrati ad un unico ordine giudiziario produrrebbe squilibri tra accusa e difesa a causa dell’“appiattimento” del giudice sulle tesi del P.M.. Si ritiene altresì -anche se alcuna norma della riforma conduce a ritenere tanto -che una eventuale riforma potrebbe essere l’anteprima di una forma di controllo diretto o indiretto del potere esecutivo sulla pubblica accusa. Parlare di anteprima senza che vi sia alcuna norma in tale senso significa, si obietta, non di commentare la lettera della riforma ma di ipotizzare eventuali scenari futuri.
Una volta compiuta la divisione in due del CSM, i giudici non avrebbero più nulla da dire sui comportamenti esuberanti dei PM, la cui valutazione sarebbe ormai affidata al giudizio di un organo composto in maggioranza dagli stessi PM. E ciò rafforzerebbe la necessità dell’esecutivo di riportare sotto controllo (politico) ciò che rischierebbe di essere una scheggia impazzita del sistema istituzionale italiano. L’ipotesi ventilata di recente da Tajani di spingere in futuro la riforma costituzionale sino a cancellare l’art. 109 Cost., che prevede che sia l’autorità giudiziaria (e quindi il PM) a disporre direttamente della polizia giudiziaria, riporterebbe la polizia sotto la responsabilità all’esecutivo. Che resterebbe allora dell’autonomia dei PM? Ecco che sarebbe giustificata anche la futura abrogazione dell’art. 112 Cost.: infatti, che significato avrebbe ancora disporre in Costituzione che «il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale» – principio che oggi è considerato la garanzia dell’autonomia e indipendenza del PM (e perciò dell’eguaglianza dei cittadini)?
Impensabile non scomodare Calamandrei del quale si ricorda come sostenesse che il Governo dovesse astenersi dall’intervenire nella procedura di revisione costituzionale. Un “impossessamento” governativo di questa particolare e delicata procedura che, secondo l’illustre giurista toscano, mortificherebbe il ruolo parlamentare.
Venendo alla novità del sorteggio, vero punto critico a mio parere, vi è la convinzione che tale novità limiterà se non eliderà l’influenza in tema di nomine in seno al CSM esercitata dell’Associazione nazionale dei magistrati (ANM, cui appartiene la maggioranza dei magistrati) restituendo così al CSM la sua originaria funzione di organo di garanzia del potere giudiziario rispetto agli altri poteri. E’ altrettanto ipotizzabile che quelle pericolose correnti che attraversano il CSM non sparirebbero ma sol si trasformerebbero in correnti tra i sorteggiati. Nessuna persona di buon senso, che non sia in mala fede, può pensare che un organismo di garanzia di rilevanza costituzionale, presieduto dal Presidente della Repubblica, possa funzionare meglio se composto da persone scelte a caso. Nessuna persona di buon senso, che non sia in mala fede, può pensare che un organismo di garanzia di rilevanza costituzionale, presieduto dal Presidente della Repubblica, possa funzionare meglio se composto da persone scelte a caso. Vi è che fa presente come non sia in linea con lo spirito della riforma lo “scippo” -in danno de due nuovi “mini” consigli in cui è stato smembrato l’originario e unico CSM - della funzione disciplinare (che spetterà al nuovo organo chiamato Alta Corte). Sarebbe stata forse più coerente la creazione di due Alte Corti disciplinari distinte, una per i giudici e una per i pubblici ministeri.
Il sorteggio presenterebbe un altro profilo di criticità laddove la riforma governativa distingue fra il sorteggio secco dei togati (ossia fra i quasi diecimila magistrati) e quello temperato dei laici (ossia da un elenco di professori e avvocati compilato dal Parlamento in seduta comune).
Una volta compiuta la divisione in due del CSM, i giudici non avrebbero più nulla da dire sui comportamenti spesso esuberanti dei PM, la cui valutazione sarebbe ormai affidata al giudizio di un organo composto in maggioranza dagli stessi PM. Ciò rafforzerebbe la necessità dell’esecutivo di riportare sotto controllo (politico) ciò che rischierebbe di essere una scheggia impazzita del sistema istituzionale italiano. Non si esclude che si poss arrivare a cancellare l’art. 109 della Costituzione che prevede che sia l’autorità giudiziaria (e quindi il PM) a disporre direttamente della polizia giudiziaria. Il passo successivo potrebbe essere, si dice, portare la polizia giudiziaria sotto la responsabilità all’esecutivo.
Mi auguro di avere reso almeno in parte quelle che sono le dinamiche del processo penale e il senso di questa riforma. Un piccolissimo contributo che potrà essere condiviso con le classi e con i colleghi che volessero approfondire il tema. Anche in occasione della prima nuova maturità e del momento di educazione civica penso che possa essere opportuno un simile contributo. Che ha il solo e unico obiettivo di solleticare la curiosità di che avesse voglia di approfondire. E d tanto, come sempre e come sapete, sarei più che felice di potere dare il mio contributo. Un tema, quello del referendum, che si ricollega al diritto costituzionale. Alla nostra carta fondante. Le cui premesse e i cui principi meritano davvero di essere conosciuti.
fp
